Σημαντική απόφαση της Αναθεωρητικής Αρχής Προσφορών

Vitaemed Ltd ν. Οργανισμού Κρατικών Υπηρεσιών Υγείας, Προσφυγή Αρ. 21/2022, Αναθεωρητική Αρχή Προσφορών, απόφαση ημερ. 26/09/2022

Αναρμοδιότητα οργάνων αναθέτουσας αρχής — Ανεπίτρεπτη εκχώρηση εξουσιών με «εσωτερικούς κανονισμούς» — Άρθρα 7 και 14 του Ν.73(Ι)/2017 και Κανονισμός 4 της ΚΔΠ 242/2012 — Ιεραρχία των πηγών δικαίου — Δικαίωμα ενημέρωσης αποκλεισθέντος προσφέροντος

Περιγραφή της υπόθεσης

Η αιτήτρια εταιρεία συμμετείχε στον διαγωνισμό του Οργανισμού Κρατικών Υπηρεσιών Υγείας (ΟΚΥπΥ) για την προμήθεια αντιδραστηρίων και εξοπλισμού για τις ανάγκες των Βιοχημικών Εργαστηρίων του Οργανισμού (Σ.Υ. 21/21). Η προσφορά της, χαμηλότερη κατά €1.447.010,57, αποκλείστηκε με την αιτιολογία ότι δεν πληρούσε όρους του διαγωνισμού: η αναθέτουσα αρχή απέδωσε στην εταιρεία «ψευδείς δηλώσεις» ως προς την εμπειρία μελών της προτεινόμενης ομάδας έργου, μη ορθή συμπλήρωση του εντύπου οικονομικής και χρηματοοικονομικής επάρκειας και μη εμπρόθεσμη προσκόμιση ζητηθέντων διευκρινιστικών στοιχείων.

Με την προσφυγή της ενώπιον της Αναθεωρητικής Αρχής Προσφορών, η αιτήτρια προέβαλε ως πρώτο και κύριο λόγο ακύρωσης την παράνομη σύσταση και αναρμοδιότητα των οργάνων που χειρίστηκαν τον διαγωνισμό, της Επιτροπής Αξιολόγησης και του Συμβουλίου Προσφορών, υποστηρίζοντας ότι το Διοικητικό Συμβούλιο του ΟΚΥπΥ δεν είχε εξουσία να συστήσει τέτοια όργανα και να τους μεταβιβάσει τις αρμοδιότητές του. Παράλληλα, αμφισβήτησε την ουσία και τη νομιμότητα των λόγων αποκλεισμού, την επάρκεια της έρευνας, καθώς και την παράλειψη ενημέρωσής της για την κατακύρωση του διαγωνισμού.

Τα νομικά σημεία της απόφασης

1. Η αρμοδιότητα του οργάνου ως προϋπόθεση κύρους της διοικητικής πράξης. Η Αναθεωρητική Αρχή εξέτασε κατά προτεραιότητα τον λόγο περί αναρμοδιότητας, ως ζήτημα δημόσιας τάξης. Υπενθύμισε ότι, κατά τα άρθρα 15 και 17 του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου, Ν.158(Ι)/1999, βασική προϋπόθεση για το κύρος διοικητικής πράξης είναι η νόμιμη υπόσταση και η αρμοδιότητα του οργάνου που την εκδίδει· η αναρμοδιότητα οδηγεί σε ακύρωση, ενώ όργανο προς το οποίο μεταβιβάστηκε παρανόμως αρμοδιότητα δεν καθίσταται αρμόδιο και οι πράξεις του πάσχουν ακυρότητας.
2. Το ανεπίτρεπτο της εκχώρησης εξουσιών με «εσωτερικούς κανονισμούς». Ο πυρήνας της απόφασης έγκειται στην ερμηνεία των άρθρων 7 και 14 του ιδρυτικού νόμου του ΟΚΥπΥ, Ν.73(Ι)/2017, σε συνδυασμό με τον Κανονισμό 4 της ΚΔΠ 242/2012, που εφαρμόζεται στους Οργανισμούς Δημοσίου Δικαίου. Η εξουσία σύναψης δημοσίων συμβάσεων ανήκει στο ίδιο το Διοικητικό Συμβούλιο (άρθρο 7(1)(στ)), το δε άρθρο 14 επιτρέπει την εκχώρηση εξουσιών μόνο προς τον Γενικό Διευθυντή. Ο Κανονισμός 4(2) της ΚΔΠ 242/2012 επιτρέπει μεν τη σύσταση άλλων οργάνων για τον χειρισμό διαγωνισμών, αλλά μόνο «όπου τούτο είναι εφικτό με βάση το νόμο εγκαθίδρυσης και λειτουργίας» του οργανισμού, δυνατότητα που ο Ν.73(Ι)/2017 δεν παρέχει. Το Διοικητικό Συμβούλιο, εκδίδοντας «εσωτερικούς κανονισμούς» με τους οποίους εξουσιοδότησε την Προϊσταμένη Μονάδας Αγορών και Προμηθειών και συνέστησε Συμβούλιο Προσφορών με εξουσία ανάθεσης συμβάσεων, προέβη κατ' ουσίαν σε εκχώρηση εξουσιών χωρίς νομοθετική εξουσιοδότηση (βλ. Tasni Environmental Engineers ν. Συμβ. Αποχ. Λευκωσίας (1996) 4 Α.Α.Δ. 2862). Επισημάνθηκε επίσης ότι οι «εσωτερικοί κανονισμοί» στηρίχθηκαν εσφαλμένα στην ΚΔΠ 201/2007, ενώ για Οργανισμούς Δημοσίου Δικαίου εφαρμοστέα είναι η ΚΔΠ 242/2012.
3. Η ιεραρχία των πηγών δικαίου. Η απόφαση επαναλαμβάνει τη θεμελιώδη αρχή (Σπάταλος ν. Δημοκρατίας, Συνεκδ. Υποθ. 277-279/99, ημερ. 3.7.2001) ότι οι πηγές δικαίου είναι ιεραρχημένες, Σύνταγμα, νόμος, κανονιστική διοικητική πράξη, και ότι κατώτερη πηγή δεν μπορεί να περιορίσει ή να παρακάμψει ανώτερη. «Εσωτερικοί κανονισμοί» διοικητικού οργάνου δεν μπορούν να υποκαταστήσουν τη ρητή νομοθετική εξουσιοδότηση που απαιτεί το άρθρο 17(4) του Ν.158(Ι)/1999 για τη μεταβίβαση εξουσίας.
4. Το δικαίωμα ενημέρωσης του αποκλεισθέντος προσφέροντος. Μολονότι η κατάληξη επί της αναρμοδιότητας σφράγισε την τύχη της προσβαλλόμενης απόφασης, η Αρχή, προς καθοδήγηση των μερών, απέρριψε τη θέση της αναθέτουσας αρχής ότι δεν όφειλε να ενημερώσει την αιτήτρια για την κατακύρωση: το άρθρο 54 του Ν.73(Ι)/2016 πρέπει να διαβάζεται στην ολότητά του, υπό το φως δε της νομολογίας του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (C-131/16 Archus, C-333/18 Lombardi, C-771/19), κατά την οποία ο αποκλεισθείς προσφέρων δικαιούται να προσβάλει την αποδοχή άλλου προσφέροντος με οποιονδήποτε ισχυρισμό, η γνωστοποίηση δεν μπορεί παρά να καλύπτει και την ανάθεση της σύμβασης.

Το αποτέλεσμα

Η προσφυγή επέτυχε και η απόφαση αποκλεισμού της προσφοράς ακυρώθηκε, καθώς λήφθηκε από αναρμόδια όργανα. Την επιτυχούσα αιτήτρια εκπροσώπησε το γραφείο μας.

Η σημασία της απόφασης

Η απόφαση έχει σημασία που υπερβαίνει κατά πολύ τα όρια του συγκεκριμένου διαγωνισμού.

Πρώτον, θέτει σαφή φραγμό σε μια διαδεδομένη διοικητική πρακτική: τη «λειτουργική» αναδιοργάνωση των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων μέσω εσωτερικών κανονισμών και εξουσιοδοτήσεων που δεν βρίσκουν έρεισμα στον νόμο. Οργανισμοί δημοσίου δικαίου δεν μπορούν να συστήνουν συμβούλια προσφορών ή να εξουσιοδοτούν υπηρεσιακά στελέχη με αποφασιστικές αρμοδιότητες σε διαγωνισμούς, παρά μόνο εφόσον ο ιδρυτικός τους νόμος το επιτρέπει ρητά. Όπου ο νόμος κατονομάζει συγκεκριμένο αποδέκτη εκχώρησης, εδώ, μόνο τον Γενικό Διευθυντή, κάθε άλλη μεταβίβαση είναι ανίσχυρη.

Δεύτερον, υπενθυμίζει στους οικονομικούς φορείς ένα ισχυρότατο και συχνά παραγνωρισμένο εργαλείο προσβολής: τον έλεγχο της αρμοδιότητας και της νόμιμης σύστασης των οργάνων του διαγωνισμού. Ο λόγος αυτός, ως δημόσιας τάξης, εξετάζεται κατά προτεραιότητα και, εφόσον ευδοκιμήσει, ακυρώνει την προσβαλλόμενη απόφαση στο σύνολό της, χωρίς να χρειάζεται καν η εξέταση της ουσίας, εν προκειμένω, χωρίς να χρειαστεί να κριθούν οι σοβαρές αιτιάσεις περί «ψευδών δηλώσεων».

Τρίτον, ευθυγραμμίζει την εγχώρια πρακτική με την ενωσιακή νομολογία ως προς τη διαφάνεια έναντι των αποκλεισθέντων: η αναθέτουσα αρχή δεν μπορεί να αποκλείει προσφέροντα και συγχρόνως να τον κρατά στο σκοτάδι ως προς την τύχη του διαγωνισμού, αφού το έννομο συμφέρον του να προσβάλει την ανάθεση παραμένει ενεργό.

Το παρόν κείμενο συνιστά γενική ενημέρωση και δεν αποτελεί νομική συμβουλή. Για οποιαδήποτε πληροφορία σε σχέση με την απόφαση ή για εξειδικευμένη καθοδήγηση, παρακαλούμε επικοινωνήστε με το γραφείο μας.